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中国再无县城?撤县设市要提防“虚假城市化”

时间:2016年08月06日 信息来源:本站原创 点击: 加入收藏 】【 字体:

   最近,上海崇明撤县设区。自此,上海从15区1县变成16区,正式进入“无县时代”。然而撤县设区并不是地方政府的热望,他们希望的是撤县设市,很多地方正在做大量的公关工作。撤县设市,真的有必要吗?

县升级成区,县长并不开心

从“县”变成“区”,很多人并不陌生,因为大家的家乡可能就发生过这种变化。

不仅是上海,北京、南京、武汉、广州等城市,也早进入县域终结时代。从总体看,全国中心大都市已基本将周围的县改为区。一些普通地级市,也撤县改区。

但这种变化,县长并不开心。从地方政府行政自由的角度看,区<县<县级市。撤县设区,往往只代表着市级政府在博弈中取得成功。

撤县设区,历来遭到基层政府的严重抗议,尤其出现在某些“县比市强”的地区。2013年,浙江湖州市希望将长兴县改成区,结果县里集体抗议,两百多名老干部上书陈情,县委甚至以“所有党政机关、乡镇一把手将集体辞职”来抵制撤县设区。

中国再无县城?撤县设市要提防“虚假城市化”浙江长兴坚决抵制撤县设区

县长在撤县设区后,感受到“自由在减少”。但“自由”这个东西,历来比较虚。他们实质担心的是,在设区后,财权会减少,行政权力也将收归到市一级。比如,长兴本来作为浙江“省直管县”,八成财政留给自己,二成交给省里。若变成区,一半要交给湖州市。换成你是县长,你能高兴得起来吗?

基层政府热衷于撤县设市

撤县设市,和撤县设区,看起来只差了一个字,但背后的差距,则以千里计。

正如上文所言,“区”受制于上一级的市政府,其地位甚至还不如之前的“县”,不仅仅是独立财权的问题,还包括建设用地指标、工业项目、水资源等,都会受制于市府——在一个大盘子下,你能分到多少,这就不一定了。

而如果县能够更上层楼,绕过“区”,直接变成“市”,情况则有翻天覆地的变化。

其实,在90年代中期,国内就有一波“撤县设市”的热潮。仅1994年至1996年间,全国就有95个“县改市”,主要集中在江苏、山东、浙江等省,尤其是江苏苏南的县基本都升级为市。

中国再无县城?撤县设市要提防“虚假城市化”撤县设市,在90年代初期有过一次高潮

但在这之后,国务院紧急把这个口子给扎紧了。收紧政策,一收就将近20年,直到2013年2月,吉林省扶余县设市获得国务院批准,这才算“政策解冻”,放了几个县改市。但这个口子再次放开后,闻风而动的县数以百计。

据媒体报道,江苏就在低调地推进这项工作,南通市如东县、海安县,扬州市宝应县,宿迁市沭阳县以及淮安市涟水县、盱眙县,都在策划撤县设市。而根据去年的数据,全国已有165个县“撤县设市”的申报材料,交付国务院,正在排队待审批。据说每个省有5、6个名额。

中国再无县城?撤县设市要提防“虚假城市化”内地各省都有很多县申请“撤县设市”,正在等待国务院审批 图片来源:南方周末

不仅县级政府动力十足,也有专家学者跟着“吹风”。国家行政学院教授冯俏彬认为,“必须立即重启‘撤县改市’,其重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎!”

撤县设市真的迫在眉睫吗?

撤县设市,真的如学者所言,那么迫在眉睫吗?先来看下当初国务院为什么暂缓撤县设市。

1997年,国务院暂停这一政策,最主要的原因正是大规模地出现了“虚假城市化”的现象。所谓“虚假城市化”,是指地方政府把城市管辖范围的扩张、城市数量的增加、城市级别的提升当作城市化的指标。

这是很荒谬的。必须强调,城市化是人的城市化,而不是更大面积、更多建筑、更高行政级别的城市化。那么,这么多年过去了,撤县改市的效果如何呢?

北大国发院副教授李力行,研究了大量的县改市案例,他发现,尽管市相比于之前的县,财政收入扩张更快,但在创造制造业和服务业就业方面,以及在教育和卫生等公共服务的提供方面,市都没有明显胜过县。这说明,在民生方面,“县改市”并没有带来大的改观。

不仅“县改市”效果不明显,“县改区”效果同样不显著。中山大学教授徐现祥,收集了1990至2007年所有撤县设区的样本,比较这些城市在撤县设区前后两个时间段的经济增长变化。结果发现,撤县设区带来经济增长呈逐年递减的趋势,到第五年几乎降到零。而短期的经济增长,不过来源于大量基础设施的建设。

中国再无县城?撤县设市要提防“虚假城市化”新城变鬼城,在国内是很常见的现象

不管是撤县设区,还是撤县设市,都打着所谓响应“新型城镇化”的旗号。但“新型城镇化”,肯定不是指市变得越来越多但公共服务没跟上,也不是指市变得越来越多而“睡城”、“鬼城”也越来越多。

频繁调整行政区划,是一种病

不管是撤县设市还是撤县设区抑或撤县并区,这些让人头晕的行政区划调整,为什么会频繁出现呢?说到底,还是因为出现了经济受制于行政的现象。所以要不断地去调整行政边界,去适应经济发展。

总的来说,我们的行政区划调整太多,而不是太少了。总是因为各种需要,不停改变行政区划。

看起来,及时调整是好事。但暴露了一个最大的问题:虽然已步入市场经济时代,但行政因素依然是主导。如果行政权力对经济活力的限制很小,如果每个城市甚至每个镇都是相对独立的经济体,而不是上一级政府的附属物,有什么必要调整来调整去呢?

另外,频繁调整行政区划,也会干扰市场力量的正常发育。比如人为分割市场要素,造成资源配置的碎片化。

反观美国和日本,基本的行政区划体系并不频繁变动,更不存在调整行政区来适应经济区的问题。发达国家通常是通过城市联盟、城市联合体、市长联席会议等方式去解决专门性问题,而不是借助行政边界的调整。

对于行政区划的调整,应抱着十分谨慎的态度。更要反思为什么要去调整,去解决那些根子上的问题远比改个名字重要。


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(作者:佚名 编辑:admin)

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